공동세

핵심 내용

공동세는 하나의 세원에서 걷힌 세수를 중앙·지방정부 또는 복수의 지방정부가 일정한 기준에 따라 나누는 제도이다. 세원을 각 지방정부에 독점적으로 배정하는 방식과 달리 세수를 공동재원으로 만들어 배분한다. 한국에서는 서울의 재산세 공동과세가 대표적인 현행 사례이고, 지방소득세·지방소비세 등을 활용한 보다 넓은 지방공동세 도입도 재정분권 방안으로 논의돼 왔다.¹

배경 및 상황

공동세 논의는 지방으로 세원을 이전할 때 경제력이 강한 지역에 세수가 집중되어 지방정부 간 재정격차가 커질 수 있다는 문제와 연결된다. 국회예산정책처 연구는 지방공동세를 지방세 확충과 지역 간 재정조정을 동시에 수행할 수 있는 방식으로 검토하면서 지방소득세와 지방소비세를 공동재원으로 활용하는 방안을 제안했다.²

한국에서 제도화된 대표 사례는 서울시 재산세 공동과세이다. 2007년 「지방세법」 개정으로 도입돼 2008년부터 시행됐으며, 현재 「지방세기본법」은 서울 자치구의 재산세 가운데 일부 세목을 제외한 재산세액의 50%를 특별시분, 50%를 자치구분으로 정하고 있다.³

작동 방식

서울의 경우 각 자치구에서 부과되는 해당 재산세의 50%는 자치구세로 남고 나머지 50%는 특별시분 재산세가 된다. 서울시는 특별시분 재산세 전액을 다시 25개 자치구에 교부하며, 서울시는 이를 균등하게 배분해 왔다.⁴ 세원이 많은 자치구가 공동재원에 상대적으로 많이 기여하고 이를 전체 자치구에 다시 배분하는 구조이므로 자치구 사이의 세입 격차를 줄이는 수평적 재정조정 기능을 갖는다.

보다 넓은 공동세 구상에서는 지방소득세나 지방소비세처럼 규모가 큰 세원을 공동재원으로 설정하고 지방정부 사이에서 인구·재정력 등 별도의 기준으로 배분하는 방안이 제시돼 왔다. 독일은 소득세·법인세·부가가치세를 연방과 주 또는 지방정부가 공유하는 공동세 체계를 운영하고 있어 대표적인 비교 사례로 거론된다.⁵

효과 및 쟁점

공동세는 세원이 풍부한 지역과 그렇지 않은 지역 사이의 격차를 세입 단계에서 조정할 수 있다는 특징이 있다. 서울시는 재산세 공동과세 도입 뒤 자치구 간 세입격차가 2007년 9.9배에서 2010년 2.7배로 줄었다고 집계했다.⁶ 참여연대도 제도 도입 당시 서울 자치구 간 세수 불균형을 완화하기 위한 공동세 도입에 찬성하는 입장을 냈다.⁷

반면 공동세는 세원이 발생한 지방정부의 세수를 다른 지역에 배분하기 때문에 지방정부의 과세자주권과 재정책임성을 약화한다는 반론이 제기될 수 있다. 서울의 강남·서초·중구는 재산세 공동과세가 자치재정권을 침해한다며 권한쟁의심판을 청구했다. 헌법재판소는 2010년 자치구의 세입이 감소하더라도 지방자치권의 본질적 내용을 침해할 정도는 아니라며 청구를 기각했다.⁸ 공동세를 확대할 경우 어떤 세목을 공동재원으로 삼을지, 세원이 발생한 지역의 몫과 재정격차 조정 몫을 어떤 기준으로 배분할지가 핵심 쟁점이다.

각주