수도권 개발제한구역(그린벨트) 해제

핵심 내용

도시 확산 억제와 환경 보전을 위해 지정된 개발제한구역 일부를 풀어 공공주택지구·신규택지 등으로 전환하는 방식이다. 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산 방지, 도시 주변 자연환경 보전, 도시민의 건전한 생활환경 확보 등을 목적으로 지정된다. 현행 법은 개발제한구역의 지정·해제 기준을 인구·산업·교통·토지이용, 도시 확산 추세, 자연환경 여건 등을 종합해 정하도록 한다.¹

2024년 8월 정부가 주택공급 확대 방안의 하나로 서울과 수도권 개발제한구역 해제를 통한 신규택지 공급을 제시하면서 다시 부각되었다.² 정부는 2025년까지 서울과 수도권에 8만 호 규모 신규택지를 추진하겠다고 밝혔고, 2024년 11월에는 서울 서초 서리풀지구, 고양 대곡역세권, 의왕 오전왕곡, 의정부 용현 등 4곳 5만 호 규모 후보지를 발표했다.³

배경 및 상황

개발제한구역은 1971년 서울시 외곽 463.8㎢에 최초로 지정되었으며, 1972년에는 수도권 개발제한구역이 2배로 확대되었다. 1971년에서 1977년 사이에 수도권과 지방 대도시는 물론 주요 지방공업도시 등에도 확대 지정되었다.⁴ 이후 1990년대 후반까지는 장기적인 유지 국면으로 볼 수 있다.

해제 논의가 본격화된 것은 2000년 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」이 제정되어 해제의 법적 근거가 마련되면서 부터로 볼 수 있다. 법적 근거 마련 직후인 2000년 시화와 창원 일대 개발제한구역 11㎢가 해제된 것이 최초 해제 사례가 된다.

특히 2000년대 이후에는 수도권 택지 확보 목적으로 개발제한구역 중 보전가치가 낮다고 주장되는 곳을 해제하는 방침이 지속적으로 논의되는데, 무분별한 해제를 막기 위해 수도권 광역도시계획에 의거한 '해제가능총량' 제도를 운영 중이다. 해제가능총량은 2020 수도권 광역도시계획⁵에서 규정하고 있는데, 국책사업 등 공공수요에 한해 해제총량 적용에서 제외하거나 기초지자체 차원의 해제총량 제외 및 확대 요구가 이어지고 있다.

해제가 본격화된 시기는 이명박 정부 시기로, 당시 '보금자리주택' 공급을 위한 목적이 주였다. 서울에서는 2009년 이후 강남구 세곡동, 서초구 내곡동과 우면동 일대가 해제되었다.

이명박 정부 이후 다시 그린벨트 해제 논의가 본격화된 것은 문재인 정부의 3기 신도시 발표(2018)에 따른 것이다. 3기 신도시 대상지인 남양주 왕숙, 하남 교산, 인천 계양, 고양 창릉, 부천 대장 등은 대부분 개발제한구역 비중이 높은 곳이었다. 국토부 자료를 인용한 언론 보도에 따르면 3기 신도시 대상 면적 중 94%가 개발제한구역 해제가 필요한 면적이라고 밝히기도 했다.⁶

2024년에도 정부는 주택공급을 위해 서울 서초 서리풀지구, 고양 대곡역세권, 의왕 오전왕곡, 의정부 용현 등의 개발제한구역 해제 및 주택공급안을 발표했다.⁷

작동 방식

개발제한구역을 해제하려면 도시·군관리계획 변경 등 법정 절차가 필요하다. 해제 이후에는 공공주택지구, 택지개발, 도시개발 등 별도 사업 방식에 따라 지구 지정, 지구계획 수립, 보상, 조성공사, 주택 착공·분양 절차가 이어진다. 국토교통부는 개발제한구역이 해제되면 곧바로 고밀 개발이 되는 것이 아니라, 해제 뒤에도 토지이용계획과 사업계획을 통해 용도와 기반시설을 정한다고 설명한다.

2024년 발표 사례에서는 국토교통부와 서울시·경기도 및 해당 기초지자체가 후보지를 조율하고, 한국토지주택공사 등 공공시행자가 공공주택지구 지정·계획 수립을 담당하는 구조로 보인다. 서리풀지구의 경우 국토교통부는 서울 강남 생활권의 공공주택 공급을 명분으로 지구지정과 지구계획 승인을 발표했다.

효과 및 쟁점

해제 찬성 측은 수도권 핵심 입지의 주택공급을 앞당겨 집값 불안을 완화하고, 이미 훼손되었거나 난개발 우려가 큰 지역을 계획적으로 정비할 수 있다고 본다. 국토교통부는 2024년 신규택지 발표에서 보전가치가 낮거나 개발압력이 높은 지역을 체계적으로 개발한다는 취지를 제시했다.

해제를 반대하는 측은 그린벨트 해제가 장기적으로 도시 외연 확장과 수도권 집중을 강화할 수 있다고 본다. 주택공급 효과가 단기적으로 제한적인 반면, 토지보상·투기 기대·교통수요 증가·녹지축 훼손이 먼저 나타날 수 있다는 것도 우려지점이다. 특히 서울 서초 서리풀지구처럼 강남권과 인접한 입지는 공공주택 공급 명분과 토지가치 상승 기대가 충돌하기 쉽다.

지역균형 관점에서는 수도권 주택난 대응과 수도권 집중 억제 목표가 충돌한다. 수도권 내부 주거비 부담을 낮추기 위한 공급 확대가 필요하다는 논리와, 서울·수도권의 개발가능지를 계속 확장하는 방식이 비수도권의 인구·산업 유출을 고착시킨다는 비판이 맞선다.