특별지방자치단체

핵심 내용

특별지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체가 교통·산업·환경 등 특정 목적의 사무를 광역적으로 공동 처리하기 위해 설치하는 별도의 지방자치단체이다. 기존 지방자치단체를 통합·폐지하지 않고 유지하면서 공동 사무만 새로운 자치단체에 맡긴다는 점에서 행정구역 통합과 구별된다. 현행 「지방자치법」은 특별지방자치단체의 설치·운영 근거를 제199조부터 제211조까지 두고 있다.¹

배경 및 상황

생활권과 경제권이 시·도 경계를 넘어 확대되면서 개별 지방정부 간 협약이나 행정협의회만으로 광역교통·산업정책 등을 지속적으로 집행하기 어렵다는 문제에 대응해 제도가 구체화됐다. 2022년 시행된 전부개정 「지방자치법」에서 법인격과 의회·집행기관을 포함한 운영체계가 마련됐다.² 실제 설치 사례로는 대전·세종·충북·충남이 참여하는 충청광역연합이 2024년 12월 18일 출범하고 같은 달 31일 사무를 개시해, 전국 최초의 특별지방자치단체로 운영되고 있다.³

작동 방식

참여 지방자치단체는 공동 처리할 사무, 기관 구성, 재정 분담 등을 담은 규약을 협의해 각각의 지방의회 의결을 거친 뒤 행정안전부장관의 승인을 받아 특별지방자치단체를 설치한다. 특별지방자치단체는 법인격을 가지며 별도의 의회와 장을 두고, 구체적인 의원 구성·장 선출 방식·조직·경비 부담 등은 규약으로 정한다.⁴ 국가나 다른 지방자치단체가 사무를 위임할 수도 있어, 실제 권한의 범위는 규약과 사무 이양 정도에 따라 달라진다.

효과 및 쟁점

행정구역을 합치지 않고도 광역교통망, 산업정책, 환경관리처럼 개별 지방정부 단위로 해결하기 어려운 문제를 공동으로 다룰 수 있다는 점이 핵심이다. 반면 실질적 권한과 독자 재원이 충분히 이전되지 않으면 공동사업 조정기관에 머물 가능성이 있다. 충청광역연합 내부에서도 출범 이후 중앙정부의 사무 위임과 재정 지원이 충분하지 않아 구성 시·도의 분담재원에 의존한다는 문제가 제기됐다.⁵ 또한 주민이 특별지방자치단체의 장과 의원을 직접 선출하는 구조가 아니라는 점에서 초광역 의사결정의 민주적 대표성과 책임성을 어떻게 확보할지도 제도 설계의 쟁점이다.

각주